构建财政资金绩效审计评价体系的思考

作者：黄棕燕 赵建峰

在十二届全国人大二次会议上，预算报告中提出“加强财政结转结余资金管理，盘活财政存量资金”，而隐藏在背后的财政资金绩效问题也正渐渐浮出水面：一方面钱不够花，需要高息融资举债建设；另一方面，大量财政资金低息存在银行睡大觉。可见，财政资金支出体系需要进一步完善。实施财政资金绩效审计并建立一套科学合理的审计评价体系对于完善公共财政支出体系将发挥积极推动作用。

一、财政资金绩效审计对象、内容和方法

财政资金绩效审计的对象。按照审计署新的分类标准，财政类审计包括财政预算执行审计及决算审计、专项资金审计、行政事业审计、固定资产投资审计和外资运用项目审计。因此，绩效审计的对象包括财政资金运动的全过程，主要是政府预算管理的资金和部门预算管理的资金。按照预算级次，又可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。

财政资金绩效审计的内容。审计署在《“十二五”审计工作发展规划》中提出“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性。”因此，绩效审计内容主要包括绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度采取的措施、绩效目标的实现程度及效果等。

财政资金绩效审计的方式方法。财政资金绩效审计通常以项目支出为重点，重点审计一定金额以上、与部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目，同时也可以采取在预算执行审计中开展专题型财政绩效审计和在财政决算审计中开展结合型财政绩效审计方式。绩效审计方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。

二、我国财政资金绩效审计评价标准的构建

由于财政资金绩效审计客体涉及面很广，既有政府部门财政预算支出，又有重点项目、专项工程支出，还有各类基金支出、国有企业投资支出等，所以，绩效审计评价指标可分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有评价对象的指标，主要包括预算编制和执行情况，财务管理状况，资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等；个性指标是按审计客体的不同分别设立指标体系，针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。绩效审计评价指标相关的行业标准可参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。从审计评价的角度，财政资金绩效的评价标准还可以分为政府总体绩效、政府部门绩效和项目绩效评价三个层次。

（一）政府总体绩效评价标准的设计

公共资源耗费审计评价指标是指政府行为成本，政府人力、物力和财力的占用。通常使用的指标有基本建设支出、行政经费支出、社会综合发展支出。

政府管理绩效、行政潜能审计评价指标是指政府为社会经济活动提供的服务数量和质量，政府管理目标的实现情况以及政策制定水平与实施效果。其定性指标主要有政府战略规划能力、政府应付突发事件能力、领导者基本素质、政府服务环境与条件、机关工作作风等；定量指标主要有行政人员大专以上学历所占比重、机关服务单位信息化程度、年行政复议次数、公众支持率以及服务满意度等。

可持续发展的生态环境评价指标主要是指在污水处理、环境保护等方面所做的工作。通常使用的指标有城市污水处理率、环境保护投资指数、空气污染指数等。

（二）部门财政资金绩效审计评价标准的设计

总体评价类指标是指遵守国家的法律法规、方针政策情况，是否实行制定的工作目标、工作计划，决策程序是否科学化和民主化，机关是否以人为本，是否有健康的行政文化，是否建立适当的激励和约束机制，机关内部、各部门内部协调状况。

人力资源类指标是指机构设置是否科学，定岗定编是否符合有关规定，人员配备是否科学、合理。其指标有人力资源结构、人均完成工作量、个人绩效考核制度、工作人员学历、年龄结构状况等。

资源投入类指标是指各项支出是否适当，有无铺张浪费、扩大行政成本、资金使用效率低下。通常使用的指标有部门财政支出、人均财政负担、部门财政支出与同级财政支出比、工资费用占总支出比例、公用经费中各项费用占公用经费的比重、经费支出增长率等。

资源管理类指标是评价政府行政效率和政府机关效能的，即各项制度是否完善、是否依法行政、是否政务公开、是否办事高效、是否优质服务等。主要定性指标的资料一般只能通过问卷调查取得，将问卷调查的资料经过量化处理作为评价的组成部分。

部门收入的合法性及其结构类指标指有无收入不纳入预算、截留挪用预算外收入、收入不合法以及收入结构不合理。通常使用的指标有部门收入占财政总收入比重、收入增长率等。

（三）项目绩效审计评价标准的设计

目前审计部门开展的绩效审计基本都是项目资金的绩效审计。根据目前江苏开展绩效审计的实际案例，项目绩效审计评价标准主要有以下几种：

共性类指标。利用这一类指标可完成对不同项目的对比评价。主要包括评价项目的经济效益和社会效益，如项目所能提供的经济和社会效益是否为社会所需要，主要评价项目决策的合理性和可行性，项目的成本效益比如何，项目的最终效益质量如何等等。

项目评价个体指标。对项目的前期建设主要评价项目立项的可行性、立项程序的合法性、建设项目的机会成本的评价。项目的效果性评价应从经济效益和社会效益两个方面来评价。

特殊指标。政府投融资建设的纯公益性项目评价指标。如城市道路改扩建、城市公园兴建等项目，这些政府投资的项目不以获取经济利益为目的，而是从社会总体利益出发衡量项目所带来的社会效益。对这些公益性项目进行评价时可以有选择的采用前述的有关评价指标，主要从处理社会问题和承担社会责任两方面来评价项目的社会效益。

财政资金绩效审计评价标准本身是个系统工程，以上各项指标还很不全面，仍需要在审计实践中不断探讨和研究。其中，定性指标可通过政府考核、文明城市考核等资料获得，一些常用的定量指标可通过政府统计公报和各种计算方法获得。

三、深化财政资金绩效审计，提高财政资金使用效益

深化财政资金绩效审计，不仅是经济社会发展的必然要求，也是政府自身改革的客观需要。绩效审计在推动法治政府、责任政府、效能政府和服务型政府建设中必将发挥越来越重要的作用。近年来，我省绩效审计项目占全部审计项目的比重显著提升，其比例已达到80%，绩效审计的广度和深度也不断拓展，“综合问效型”绩效审计模式已初步形成。2009年，江苏审计厅集中全省力量编写了《江苏省审计机关绩效审计通用操作指南（试行）》，为全省开展绩效审计提供经验和方法。2011年，绩效审计被写入《江苏省审计条例》成为一项法定制度。科学合理的财政资金绩效审计评价体系，必将对财政资金支出的绩效评价提供客观、公正和有效的借鉴，从而进一步合理衡量和评价财政资金配置、使用的经济性、效率性、效果性，促进加强资金管理，提高财政资金效益。□

（作者单位：省审计厅）

责任编辑：许 筠