政社互信始于信息公开

作者：曾祥华

政府信息公开是实现公民知情权的前提条件，是公民了解政府的基础，只有公众对政府行为有了了解，才有可能产生对政府的信任。没有信息公开，就没有政府和公众的真正沟通，政府与公众之间的真正信任也就无从建立。正如约瑟夫·斯蒂格利茨在其题为“透明化在公共生活中的作用”演讲中指出的那样：“在民主的社会，公众有知道和被告知政府在做什么以及为什么要那样做的基本权利。保密是具有腐蚀性的，它与民主的价值背道而驰，并且制约了民主的进程。它是建立在治理和被治理者之间互不信任的基础之上的。同时，它又使互不信任更加恶化。”

2007年4月，国务院公布《政府信息公开条例》（以下简称《条例》），于2008年5月1日施行。该条例是我国第一部专门规定政府信息公开的行政法规。《条例》明确了政府信息公开的目的，规定了信息公开的主管、协调部门，确立了政府信息公开的公正、公平、便民原则，明确了政府信息公开的总体范围和各级政府信息公开的具体内容、公开的例外和保密审查机制，规定了政府主动公开和依申请公开两种信息公开方式。这些规定确立了政府信息公开的基本框架，使得全国范围内的政府信息公开从此基本有章可循。但由于这是一部新法，在近几年各地的具体落实中也出现一些问题：

第一，落实动力不足。我国的政府信息公开主要是由上而下推动的，下级政府缺乏真正的落实动力，有些地方甚至沦落成为表面文章。下级政府对上级政府负责，为了应付上级检查，搞各种形式的“假公开”。在有些地方，信息公开成为政府宣传官员“政绩”、政府形象的工具，一旦出现重大事故或公共危机，尽量封锁消息或者轻描淡写、掩盖实情。在“政府上网工程”中，许多政府网站信息简单、陈旧，不能及时更新，甚至从未更新。还有的政府网站的网页，只有标题，没有内容，出现政府网站“空洞化”或“空壳化”。

第二，立法保障不足。首先，在立法的层次上，人大立法缺位。政府信息公开立法是当今世界的一种潮流，美国、法国、日本、韩国等国的立法机关都已制定政府信息公开的法律，就连以不成文法和保守为传统的英国也制定了专门的法律。其中美国的信息公开制度最为完善和最具代表性，美国联邦议会创立了一个完整的信息公开的法律体系，包括《联邦行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》和《隐私权法》。但在我国，信息公开法规由行政机关制定。由行政机关通过行政法规、规章的方式确立信息公开制度，属于行政机关的自我约束，不可避免地具有某些局限性。同时，行政机关立法由于权限的限制不可能规定立法机关、司法机关的信息公开义务，立法者在某种程度上可能存在顾忌，不便对《行政诉讼法》的受案范围进行扩展，明确将信息公开纳入行政诉讼。

其次，立法内容上的不完善。以《条例》为例，因为是第一部全国性的关于信息公开行政专门立法，带有一定的初创性和过渡性，因此在内容上过于单薄，许多事项未曾涉及。例如信息公开的不收费原则（除检索、复制与寄送的成本费用以外）、不公开信息的法律责任、信息公开的具体方式、信息公开的具体程序、行政过程的公开，尤其是信息公开的法律救济途径等等，《条例》都未作出规定。在已经涉及的内容中，也存在过于粗略的缺陷，如《条例》虽然确立了政府信息公开的便民原则，但是却没有具体的体现。在信息公开主管部门的职责中没有规定对下级政府信息公开进行监督的内容。另外，《条例》也没有规定公民请求信息公开的权利受损后的救济途径，亦即有效的信息公开的监督途径，而这种途径实际上是决定《条例》能否发挥实效的关键。

第三，监督制约不足。首先，立法机关监督微弱。信息公开本身是对行政过程的一种程序控制，现代通讯手段的发达、行政权力的扩张以及立法机关对行政权的控制的意图促使各国信息公开法的制定。而我国行政机关主导的信息公开立法本身无法体现立法权对行政权的控制。其次，有效的司法审查缺席。行政诉讼受案范围限于人身权和财产权的法律规定，使得信息公开纳入行政诉讼会遭遇种种障碍，有效的司法监督缺席。再次，社会压力缺乏。改革开放以来，我国社会利益分化严重，社会力量分散化，缺乏组织化的利益表达机制，对政府绩效的考核及对官员升降的影响力都十分微弱。没有强大外在压力的政府信息公开，常常演变为一种选择性公开，即有利于自己的就公开，不利的就不公开。

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。以“治理”代替原来的“管理”，意味着社会治理不再是政府一家包揽，而将是多元共治的格局。要吸引社会和公众参与社会治理，必须建立真正有效的政府信息公开制度，否则这种合作治理就会因为信息的不对称而夭折。笔者认为，当前对政府信息公开制度进行改革，重点应聚焦在两个方面：

在合适的时机制定《信息公开法》。在条件成熟的时候，由全国人大制定一部统一的《信息公开法》。这部法律由民意代表机关制定，能够更多体现民众的要求，排除行政机关自利的成分，体现立法权对行政权的控制。传统的对行政权控制的方法主要限于规则控制，即立法机关通过授权规则对行政权的权限范围进行控制，其实质上是对行政过程的“入口”的控制，现代社会发展证明行政权的扩张有其客观的社会基础，因此规则控制不再那么有效。于是对行政权的程序控制成为新的选择，这种手段是对行政过程的“事中”控制，事实证明这种控制方式是有效的。而行政信息公开正是程序控制的一个重要方面。如果信息公开制度完全由行政机关自己主导则不能实现上述作用。另外，在法律的内容上，应当体现权利原则（即信息公开是公民的一种权利，而不是政府的“恩赐”）、不收费原则、权利救济原则，明确规定信息公开的方式、信息公开的程序、故意不公开信息的法律责任以及行政监察、行政复议、司法监督等内容。此外，还需要修改《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》，使其与《信息公开法》相协调，避免相互冲突。

建立和完善政府信息公开的救济制度。行政信息公开是政府应尽的义务，如果政府应该依法公开而不公开，或经民众申请提供而不予提供，就损害了民众的知情权，申请人可以依法提起行政复议和行政诉讼。我国行政复议的审查范围较宽，不仅包括具体行政行为，而且包括一定范围的抽象行政行为（行政规定），不仅包括合法性审查，而且包括合理性审查，从理论上说，对信息公开的行政复议不存在任何问题。但由于宪法及法律缺乏相关细致的规定，能否因知情权受到侵犯申请行政复议从法律上看就不确定，实践中这类行政复议情形更为罕见。因此，可以采用一些学者提出的建议，成立信息委员会受理申请人对信息申请的申诉，这也是许多制定信息公开法的国家所采取的一种权利救济途径。至于司法救济，虽然知情权与人身权的保护密切相关，知情权受到侵犯，许多情况下必然会影响到申请人的人身权与财产权。但是，法律对此类诉讼不加明确规定的情况下，法院也可能利用自由裁量权将界限模糊的事项拒之门外，因此，在未来的《信息公开法》中应当对公民的诉讼权加以细化明确，以保障信息不透明导致权益受损者追究相关政府部门责任的权利。□

（作者系江南大学法学院教授、副院长）

责任编辑：尤　健