走出政府公信力的“塔西佗陷阱”

作者：史国君

据社科院社会学研究所去年发布的《中国社会心态研究报告》，我国总体社会信任水平统计得分为59.7分，低于60分的信任危机警戒线。古罗马政论家塔西佗说：“当政府不受欢迎的时候，好的政策和坏的政策都会同样得罪人民。”西方政治学把这种公众不信任政府时，政府无论怎样做都会受到质疑和批评的现象称为“塔西佗陷阱”。近年来“躲猫猫”、“瘦肉精”、“悬浮照”等公共危机事件和“瓮安事件”、“乌坎事件”、茂名PX事件等群体性事件的接连发生，表明政府公信力正面临滑入“塔西佗陷阱”的危险，规范公权力运行、提升政府公信力在当前显得十分迫切。

所谓政府公信力，就是政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。通俗地说，就是政府获得公众信任的能力。它实质上显示的是政府与民众之间的信任关系和合作结构，反映出政府在社会公众中的威信和影响力。

当前，一些地方和部门不正当行使人民赋予的权力，公权力运行的不规范侵害了群众利益，引起群众不满，导致政府和群众的相互信任关系裂痕加大，在有些场合下甚至走向对立和对抗。这些公权力失范现象可以概括为三类：一是公权力扩张，政府越位。政府部门超出法定职能权限，管了许多不该由政府管的事情，对公共权威和公共资源进行滥用。公共决策随意性大，缺乏科学性、合理性和可操作性，在实施过程中产生诸多矛盾问题。一些涉及民生的政策随意变更，同一事项政策前后不衔接、不连续。一些公务人员法治观念淡薄，违反法定权限、程序办事，甚至采取非法手段对待管理对象，如强行征地、暴力拆迁、非法控制人身自由等。二是公权力怠用，政府缺位。掌握公权力的部门出于上级或自身利益考虑，怠用甚至放弃应有的公共权力，对职责范围内的事项没有尽到责任。法律法规政策作出的明确规定和要求，包括国家出台的惠民政策，部分地方和部门不予积极落实，致使相关利益群体的权益无法实现。个别职能部门对群众反映的问题“踢皮球”，对群众关心的事项回应不及时，把小事拖大、大事拖炸。三是公权力异化，政府错位。公权力行驶偏离法律规范轨道，转化为部门和个人权力寻租、牟取私利的工具。个别公务人员在执行公共政策、提供公共服务过程中追求自身利益最大化，侵犯了公共利益或者行政相对人合法权益。部分政府官员假公济私，用权力之便为本人、家属、亲友等谋求特殊照顾，为特殊人员开“绿灯”，甚至将公权力异化为商品，利用掌握的人财物实权搞钱权交易。

公权力是人民赋予的，本质要求是为公共利益服务、为人民群众服务，根本目标是为人民谋利益。政府如果正确、规范、适当地使用公权力，群众的利益得到有效维护，政府的公信力就会得到彰显和体现。反之，公权力的不规范行使，辜负人民群众的期望，必然导致公信力的削弱。在“人人都有麦克风”的自媒体时代，政府部门和公务人员每一次不规范甚至滥用权力的行为都会被放在“显微镜”下放大，导致社会对政府的不信任感不断累积、加深。

信任是社会和谐有序的基础。西方哲学家史里斯·博克说：“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解”。在所有社会信任关系中，政府公信处于基点位置。政府失信，社会诚信体系就会崩溃，公共政策执行和社会管理就得不到民意支持，政府与公民之间没有基于相互信任的合作，社会运行和治理成本就会大大增加。自2006年全国“两会”首次提出政府公信力建设以来，党的十七大、十八大和十八届三中全会均强调提升政府公信力的重要意义。在全面深化改革的大背景下加强政府公信力建设，关键要加快政府自身改革，抓住公共权力运行这个核心，以更加公开、民主、规范的理念改造我们的行政方式，奠定政府和公众之间和谐互信的基础。重点解决好四个问题：

一是解决好决策民主问题。大力推行政务公开，凡非保密行政事项及时向社会公示，使权力在阳光下运行，避免暗箱操作行为，保障群众享有知情权、参与权、表达权和监督权。对与人民群众利益密切相关的决策事项，要通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，充分考虑大多数群众的利益，与民争利、大多数群众不答应的项目决不实施。主动做好政府公共政策和公共事务的宣传解释工作，善于运用群众能接受的方式、听得懂的语言，避免和减少因理解认识偏差产生矛盾纠纷。领导干部要经常深入基层，主动接访下访，了解社情民意，关心群众疾苦，把群众的意见和期盼更多反映到政府决策中来。

二是解决好依法行政问题。依法行政是政府公信力的生命线。各级政府都要严格按照法律推行公共行政，并采取有效措施保证法律实施，行政机关及其公务人员必须在法律授权和法律规定的范围内行使权力、管理公共事务，对受到不法行政行为侵害的公民权利及时补偿和救济。政府机关在作出具体行政行为时，必须讲究法律依据和事实依据，避免公权力的滥用。对征地、拆迁、劳动、环保等社会关注度高、信访问题多发的领域，严格规范执法，加大监管力度，防止引发矛盾。改进完善执法机制，健全行政裁量权基准制度，坚持文明合理执法，杜绝野蛮执法、“钓鱼执法”，增强社会认可度。提高政府科学民主依法决策水平，把社会稳定风险评估作为重大决策的前置程序和刚性门槛，防止因决策不当侵害群众利益。加强公务人员学法尊法守法用法意识，提高依法办事能力，注重运用法治思维和法治方式解决问题。

三是解决好为民办实事问题。为群众办实事是提升政府公信力的现实着力点。各级政府各个部门都应厘清职能定位，充分发挥部门工作在为民排忧解难中的作用。拓宽和畅通群众诉求表达渠道，方便群众随时就地向政府反映问题。对群众反映的问题，政府及其部门按照“分级负责、属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，综合运用法律、政策、经济、行政等手段，及时妥善解决。对群众反映强烈的征地、拆迁等突出问题，注重从政策层面研究措施，及时调整完善相关政策，处理好政策连续性与稳定性的关系，从根本上解决问题。

四是解决好考核监管问题。严格考核监管是防止公权力失范的保障。不受制约的权力必然导致权力的滥用。“为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心”。要建立科学的地方政府绩效考核评价体系，引导地方政府树立正确的绩效观，将群众满意度测评和民意调查引入考核机制，加大群众对干部考核的话语权，使政府工作真正向群众满意的目标迈进。建立健全行政决策纠错改正机制，“谁决策、谁负责”，实行严格的责任倒查制度，对决策失误造成重大问题、引发大规模群体性事件的，依法进行责任追究，倒逼政府部门和公务人员依法用权。严格行政执法过错责任追究制度，对执法活动中故意或者过失造成的主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权的，追究相关人员的责任，对执行公务态度恶劣、向服务对象吃拿卡要的，给予纪律处分。改进完善公务员选拔、晋升、考核制度，提高公务员素质，建设一支为民、务实、清廉的干部队伍。□

（作者系省信访局副局长）

责任编辑：尤 健