农民工是农业转移人口的主体，农业转移人口市民化即为农民工和随迁家属的市民化。党的二十届三中全会把加快农业转移人口市民化作为“健全推进新型城镇化体制机制”的关键环节。习近平总书记指出，要加快农业转移人口市民化，健全常住地提供基本公共服务制度，让能进城愿进城的，更快更好融入城市。江苏是中国经济强省，也是农民工就业大省，农民工市民化任务十分艰巨。农民工为江苏经济社会发展作出了巨大贡献，新发展阶段江苏高质量新型城镇化需要高质量农民工市民化的坚实支撑。
江苏推进农民工市民化的成效显著
江苏是我国较早出现农民工的省份，也是全国农民工最集中和市民化工作最突出的省份之一。2023年全省农民工总量近2500万人，约占全国的8.5%。江苏省推进农民工市民化的工作一直走在全国前列，通过建构社会保障网络、给予人文关怀、加强职业培训等途径，为农民工的城市生活排忧解难，近5年累计711万农业转移人口落户城镇，实现市民化。
降低农民工在城镇落户门槛。江苏城区常住人口500万以下的11个设区市全面实施以经常居住地登记户口制度，居民凭稳定住所或稳定就业即可落户。城区常住人口500万以上的南京市和苏州市，在实行积分落户政策基础上稳步推进以经常居住地登记户口制度，而且南京、苏州两市的城镇地区拥有产权住房的农民工即可落户，南京6个非主城核心区的城镇地区，只要居住且连续缴纳社保满6个月就可以落户。
增加省财政的农民工市民化奖励资金。为促进江苏农民工市民化迈上新台阶，2024年省财政安排落户人口奖励18亿元，鼓励各地多吸纳农业转移人口进城落户；安排落户增支补助5亿元，推动进城落户农民工与当地户籍居民享受同等基本公共服务；安排随迁子女义务教育补助4亿元，鼓励随迁子女就近入学，支持各地办好、办优随迁子女义务教育，解决进城落户农民工后顾之忧；安排绩效奖励1.83亿元，引导各地提升基本公共服务保障水平，增强农民工和随迁家属的获得感、幸福感、安全感。
支持农民工稳定就业。针对农村转移就业劳动力、返乡农民工和防止返贫劳动力等农民工群体，多年来江苏省人力资源社会保障部门会同相关部门开展“春风行动”行动、“春暖农民工”服务行动和政府补贴性职业技能培训，促进农民工在城镇稳定就业。一些地市也根据市情开展特色促进就业专项活动，如淮安市开展的“提技赋能”助力转移就业、“淮雁领航”支持返乡创业、“雁归留凤”来淮留淮就业，苏州市实施的“技在苏州·培你就业”新春系列活动等，为广大农民工提供专项就业服务、出行服务，保障农民工和随迁家属在城镇过上安居乐业的生活。
解决农民工随迁子女读书难问题。农民工随迁子女义务教育阶段入学率超过99%，其中在公办学校就读的比例达到87%。农民工人口超过户籍人口的昆山市，义务教育阶段随迁子女占入学人数达10.9万，超过户籍学生数50%，已经做到100%的公办学校招生入学实现“零择校”，100%的义务教育公办学校纳入入学准入学校，100%的空余学位用来吸纳非户籍学生，100%的招生计划对接录入学籍系统。
推进农民工市民化的关键问题
新发展阶段江苏推进农民工市民化，其关键在于保障城镇基本公共服务向农民工充分供给。由常住地登记户口提供基本公共服务，让农民工共享城镇基本公共服务，农民工才能“进得来、留得住、过得好、融得进”，市民化才能高质量、可持续。
城镇基本公共服务向农民工供给不充分，造成一些农民工难以落户城镇。江苏仍有2000多万农民工未能落户城镇，其背后的原因非常复杂，但主要症结在城镇未能向农民工充分地供给公共服务上。高质量推进农民工市民化，需要城镇基本公共服务向农民工充分供给，以提高农民工的市民化意愿和能力。
解决基本公共服务供给不充分问题，拓展农民工市民化实践空间。以前很多大城市将户籍捆绑的相关资源视为稀缺品，担心过多的非户籍人口会挤占本市的教育、医疗、养老等公共服务资源。而如今，人口成为城市最稀缺的资源，向农民工充分供给基本公共服务，愿意且能够落户城镇的农民工才会增加，城市也才能“抢到人”，由此拉动消费，并有效地提高地方税收和GDP。江苏如何在城镇化率75%的“高位”上进一步完善农民工多元化住房保障体系，进一步扩大农民工社会保障覆盖面，进一步促进农民工在城镇稳定就业，进一步保障农民工随迁子女接受基础教育，进一步完善农民工市民化激励政策，需要根据农民工和随迁家属对公共服务需要的“具体情境”和“真实事件”，拓展市民化实践的空间。
以公共服务充分供给促进农民工市民化
提高城镇向农民工供给基本公共服务质量。城镇基本公共服务全面覆盖常住人口，农民工能够获得居住地基本公共服务，是农民工落户城镇、实现市民化的重要保障。而江苏城镇仍以户籍人口为基础配置基本公共服务资源，城镇基本公共服务向农民工覆盖进展缓慢，且集中体现在非竞争性、非排他性且实际意义不大的公共服务上。加快农民工市民化，需要将低保、保障性住房、医疗保障等一些重要的基本公共服务项目纳入农民工的福利清单中，增强农民工和随迁家属落户城镇、融入城镇的意愿。
支持农民工举家搬迁落户。加快农民工市民化，势必要终结延续40多年的农民工“候鸟式”迁移方式。粗放式城镇化发展造成多数农村家庭城乡两地“分居”的窘境，并导致留守老人、留守妇女、留守儿童的家庭生活缺失问题，尤其是农民工进城带来了村庄空心化，一些农村老人为了维持晚年生活，不得不进城养老。根据农村老人进城的新需要，大力发展江苏城镇养老服务，支持农民工举家落户城镇，能较大程度地缓解农村老人特别是一些高龄老人的生活照料和养老问题。
解决灵活就业农民工、新就业形态农民工城镇融入问题。相比于正规就业的农民工，灵活就业农民工（即通过个体经营、非全日制工作、临时性工作、阶段性工作或弹性工作时间等方式进行工作的农民工）和新就业形态农民工（如依托互联网平台从事网约配送、网约车驾驶、互联网营销的农民工），他们在城市工作、生活不稳定性更大，市民化意愿、市民化能力和融入城镇社会的行为具有一定的特殊性。要按照党的二十届三中全会“全面取消在就业地参保户籍限制，完善社保关系转移接续政策”精神，进一步健全江苏城镇社保体系，推进灵活就业农民工、新就业形态农民工快速融入城镇社会。
完善城镇向农民工供给基本公共服务体制机制。健全常住地提供基本公共服务制度，推动相关公共服务随人走；健全以公民身份号码为标识的非户籍人口基本公共服务供给机制，实现基本公共服务由常住地供给；完善农民工就业支持体系，促进农民工在城镇稳定就业；加大公办学校学位供给力度，保障农民工随迁子女在流入地接受优质教育；健全农民工的城镇住房保障体系，让农民工平等享有廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴、公寓房，多方面满足农业转移人口住房需求；全面取消在就业地参保户籍限制，扩大农业转移人口社会保障覆盖面等。□
（作者系南京师范大学教授、博士生导师）
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