党的二十届三中全会以高瞻远瞩的战略眼光，将深化农村改革纳入城乡融合发展的宏伟布局中，进行了系统性、前瞻性谋划，并提出深化农村土地制度改革的明确要求。江苏作为在改革和发展走在全国前列的省份，更应积极地推动农村土地制度改革深化，努力提升城乡融合发展水平。
深刻认识提升城乡融合发展水平的现实意义
提升城乡融合发展水平，缩小城乡差距，实现城乡共同繁荣，是当前全力推进以中国式现代化引领江苏现代化建设的历史重任，对江苏高质量发展具有重大现实意义。
提升城乡融合发展水平是加快迈向农业强省的内在需求。在全国“一盘棋”格局中，以一域之光为全局添彩，是江苏肩负的重大责任。作为鱼米之乡、农业大省，江苏在全国农业版图中也肩负着重要使命。党的十八大以来，江苏全省农业全面提档升级，由“农业大省”向“农业强省”迈进的步伐不断加快。截至2023年底，江苏的农业总产值从2012年的2966.7亿元增长到8935.5亿元，增长了201.2%；农作物耕、种、收综合机械化率达87.2％，比全国平均水平高10个百分点以上。突出成绩的取得，很大程度上是由于江苏省委、省政府一直以来重视城乡融合发展对农业的引领，借力城乡融合发展激发了农村市场需求、挖掘了农村经济潜力。要进一步实现向农业强省的跨越，则需更加重视提升城乡融合发展水平。
提升城乡融合发展水平是释放乡村活力的迫切要求。改革开放以来，江苏的市场化程度不断提高，但是要素市场化改革仍需加快步伐。要破除城乡要素流动的各种制度壁垒，提升城乡融合发展水平，打通城乡要素自由流动的制度性通道，才能顺应现代农业要素密集化的发展趋势，让城市的资金、技术、人才等要素与乡村资源有机匹配，显化乡村农业资源价值、土地资源价值以及生态资源价值，从而为乡村产业的现代化发展提供有力支撑。
提升城乡融合发展水平是推动城乡区域均衡发展的重要举措。现代化建设进程伴随城乡区域结构的深刻调整。当前，江苏城乡区域发展还存在着较明显的差距，而提升城乡融合发展水平将使城乡地域的区位关系、规模关系、功能关系更加科学优化，城乡空间功能分化与融合互补并行深化，这都将深刻影响全省区域经济地理的调整，也会为缩小城乡区域发展差距、促进城乡区域均衡发展提供有利契机。提升城乡融合发展水平将进一步促成城市与乡村之间建立更紧密的区域协作机制，让城市的消费市场、丰裕要素、渠道终端等成为乡村产业转型升级的助力、支撑，让乡村成为城市投资兴业的空间载体，从而有利于省内城市与乡村协同共兴。
准确理解农村土地制度改革对城乡融合发展的促进作用
农村土地制度改革能够提高土地增值收益、优化土地资源配置、推动农业转移人口市民化等，从多方面有效促进城乡融合发展。
改革土地增值收益制度，缩小城乡居民收入差距。江苏2023年的城乡居民收入比为2.07，这个比值虽然较前几年降低了一定的幅度，但还有降低空间。新一轮土地制度改革，在允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下，与国有土地同等入市、同地同权，让农民参与土地的增值收益分配，分享工业化和城市化的发展成果，这将有效缩小城乡居民的收入差距和城乡发展差距，从而促进城乡融合发展。
优化土地资源配置，促进工业化、城市化与农业现代化良性互动。土地资源在城乡间的合理配置，不仅有利于非农产业的资本积累，还可以通过非农产业的发展带动农业劳动力的非农转移，进而通过农村内部土地资源的合理配置，促进农业经营规模的发展，使农业现代化水平得以提升，形成农业与非农产业相互促进的良性循环。
推动农业转移人口市民化，解决“农村病”与“城市病”问题。在阻碍城乡融合发展的因素当中，“农村病”与“城市病”并存且相互影响是一个较突出的因素。以“空心村”为主要表征的“农村病”和以“城中村”为主要表征的“城市病”，制约了城乡融合发展。新一轮土地制度改革，可建立城乡统一建设用地市场，并通过承包地和宅基地“三权分置”改革，取消农民在城市定居取得城市户籍必须返还承包地和宅基地的要求，突破承包地、宅基地不可抵押的限制，使农业转移人口获得土地资本化收益，在提高其市民化能力的同时，降低其市民化的机会成本。同时，新一轮农村土地制度改革，可有效吸引土地经营能力强的农民留在农村实行规模化经营，加快农业现代化进程，促进乡村全面振兴。
协同推进农村土地制度改革与提升城乡融合发展水平
提升城乡融合水平，需要土地资源在农村和城市之间自由合理流动，进而更好地发挥土地的经济功能和社会保障功能。从目前看，在协同推进过程中，需要重点落实几个方面的任务。
补齐农村土地制度短板，夯实城乡融合发展的基础制度。要从关键的产权制度、承包地制度、宅基地制度和集体经营性建设用地入市制度入手，破解城乡融合发展壁垒。一是革新农村土地产权制度，坚持农村集体土地所有权不变，规范基本权益，让农村集体所有土地和城市国有土地的产权对等。二是完善农地“三权分置”制度，坚持农地所有权、承包权和经营权“三权分置”制度，维护农地集体所有、家庭经营基础地位和承包长期稳定。三是创新宅基地使用制度，保护农民宅基地资格权和房屋财产权，放活宅基地使用权且明确使用主体及其公私属性，赋予村集体和农民更多处分权，明晰责任与义务。四是完善农村集体经营性建设用地入市制度，注重农村建设规划许可和用地审批深化改革，适度下放审批权、优化审批程序，拓展入市范围。
完善农村土地市场机制，增强城乡融合发展的引擎功能。一方面，从农村土地市场整体出发，建立市场交易管理办法和价格管理体系，搭建交易平台，实施市场化管理。进一步完善政府对县域农村土地交易行为的调节与监管，促成农村土地流转的公正竞争与公平交易。另一方面，从差别化用地类型出发，明晰各类土地市场化运行重点，确保城乡土地处置权利平等化。可依托地区资源比较优势，深化价格机制改革，搭建供求双方平等、公开协商的竞价机制。
健全农村土地配套制度，确保城乡融合发展见实效。进一步从政府绩效考核、规划计划引领、户籍制度保障等关键方面健全土地配套制度，保障城乡融合发展效能。构建以法治化为基础、以多元主体为依托的政府绩效考核机制；探索县域用地计划指标交易制度，在明确县域内部指标公平配置且优先用于重大项目建设需求的基础上，允许指标充裕地区将结余指标在县域之间实施跨区域交易；深入推进城乡户籍制度改革，探索农地承包权、宅基地使用权等农民权益从户籍制度中剥离出来，引导户籍制度与资源配置“脱钩”，保障农民财产权益，减轻农民进城的后顾之忧。□
（作者系江苏省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心省委党校基地研究员）
责任编辑：贾潇潇
